Как правительство РК собирается стимулировать недропользователей больше перерабатывать, чем вывозить сырье?
Министерство промышленности РК предлагает изменить действующее законодательство так, чтобы довести переработку металлических руд с менее чем 20% сейчас до 50% от производства к 2036 году.
В начале октября на сайте «Открытые НПА» был опубликован новый консультативный документ регуляторной политики (КДРП), в котором предлагается обязать недропользователей поставлять определенный объём сырья местным компаниям обрабатывающего сектора. Такая мера, уверены разработчики КДРП, даст импульс обрабатывающей отрасли и снизит объёмы вывоза сырья и первичных металлов.
Проблему обеспеченности сырьем казахстанских компаний поднимал президент РК Касым-Жомарт Токаев в своём послании-2020. «Системного решения требует вопрос полноценного доступа обрабатывающих предприятий к отечественному сырью по приемлемым ценам. Поручаю правительству до конца года разработать регуляторные механизмы, обеспечивающие полноценную загрузку сырьем казахстанских обрабатывающих производств», – говорил он тогда.
Ранее в рамках одноименного законопроекта предлагалось запретить вывозить руду и концентрат из страны, обязав недропользователей полностью перерабатывать их; лицензировать вывоз концентрата в случаях, когда переработка технологически невозможна в Казахстане – речь шла о редкоземельных и драгоценных металлах; внедрить раздельный учёт отечественного и импортного сырья. Эти предложения не прошли.
В новом КДРП предлагаются более мягкие регуляторные изменения, но, несмотря на это, бизнес против них.
Пятерка базовых
В прицеле Минпрома пять отраслей, связанных с выпуском и переработкой таких базовых металлов, как алюминий, свинец, цинк, медь и железо.
Выпуск и переработка алюминия. Единственным в стране предприятием по добыче бокситов и производству глинозема является «Алюминий Казахстана». Завод свою продукцию отгружает Казахстанскому электролитному заводу – опять же единственному в стране предприятию, которое производит первичный алюминий. Обе компании входят в ERG.
В 2022 году было произведено 249 тыс. тонн первичного алюминия, из которых только 37 тыс. тонн (около 15%) пошли на производство готовой продукции внутри страны, бьют тревогу авторы документа. «Практически 85% экспортируются в другие страны в виде первичного металла», – констатируют они.
К сожалению, в КДРП нет загруженности основных переработчиков алюминия. Эти цифры можно найти в другом официальном документе – анализе регуляторного воздействия (АРВ) на законопроект с аналогичным целеполаганием – «по вопросам недропользования и развития промышленности в целях улучшения инвестиционного климата» (был опубликован 31 июля на сайте «Открытые НПА»). Из него следует, что мощности «Казэнергокабеля» загружены на 37%, Aluminium of Kazakhstan – на 65%, «УПТК Азия-Электрик» – на 42%, «Цветлита» – на 60% и Giessenhaus – на 16%.
Производство и переработка свинца. Здесь аналогичные проблемы: большая часть сырья не перерабатывается, а вывозится за границу. «В Казахстане свинец в слитках производится на заводах «Казцинка». В 2022 году произведено 108,8 тыс. тонн необработанного свинца. На внутреннем рынке основным потребителем рафинированного свинца является «Кайнар-АКБ», занимающееся производством свинцово-кислотных аккумуляторов, чья загрузка на сегодняшний день составляет 85%. Оставшаяся часть экспортируется. Экспорт необработанного свинца составил 92,4 тыс. тонн ($170,3 млн)», – указано в консультативном документе.
Производство и переработка цинка. Единственным в РК потребителем цинка в промышленных масштабах является «АрселорМиттал Темиртау», который выпускает оцинкованный прокат, есть и другие, более мелкие производители, которые используют металлический цинк для покрытия своих изделий.
Максимальное потребление рассчитать нельзя, уточняют авторы КДРП, поскольку расход цинка при цинковании зависит от толщины покрытия: «Согласно ГОСТ 9. 307–2021, устанавливающему требования к покрытиям, нанесенным методом горячего цинкования, их толщина должна составлять от 40 до 200 мкм. Значение толщины для каждой партии изделий определяется исходя из условий эксплуатации и нормативных документов на изделие».
Но агрегированные цифры экспорта позволяют разработчикам КДРП говорить о существовании проблем в этой отрасли. Цинк в слитках производит «Казцинк», который направляет его на экспорт для дальнейшей переработки. «В 2022 году произведено 266,2 тыс. тонн необработанного цинка. При этом экспортировано цинка и его сплавов в необработанном виде 249,6 тыс. тонн на сумму $834 млн», – следует из документа.
Выпуск и переработка меди. Казахстанская медная отрасль представлена такими крупными игроками, как «Корпорация «Казахмыс», группа KAZ Minerals и «Казцинк». И они, как указано в документе, охватывают только нижние переделы, то есть добывают и обогащают медную руду, а также производят рафинированную и катодную медь.
В доказательство низкого уровня передела в медной отрасли приводятся следующие цифры. В 2022 году было добыто 139 млн тонн медных руд, после обогащения которых было произведено 2,5 млн тонн концентрата. Порядка 57% медного концентрата было экспортировано в Китай, Узбекистан и Россию.
«При общем объёме производства Казахстана в 452 тыс. тонн катодной меди в 2022 году 438,5 тыс. тонн (или 97%) было экспортировано в Китай, Турцию и Грузию», – говорится в документе. Из оставшейся части, порядка 13,5 тыс. тонн (3%), были изготовлены прокат, кабели и другие изделия из меди. Основными переработчиками меди в Казахстане являются «Казкат», Casting и «ЗОЦМ», загрузка мощностей которых не превышает 30%.
Производство железа и стали. Лучше обстоят дела в переработке железных руд, если сравнивать с предыдущими примерами. Но авторы КДРП приводят в качестве примера ситуацию в переработке железной руды и выплавки стали: «Казахстан экспортирует 44% от отечественной обогащенной железной руды. Из остальной части железной руды на АО «АрселорМиттал Темиртау» по доменной технологии производится первичная сталь, 90% которой используется для выпуска готовой продукции – стального плоского и сортового проката. Незначительная часть отечественной первичной стали (1,5%) экспортируется в форме заготовок».
Вывозить, а не поставлять
Какой вывод из вышеописанного делается Минпромом? «Производители первичного металла не полностью обеспечивают потребность отечественных производителей», – следует из этого документа. Разработчики напоминают, что действующий закон «О промышленной политике» предусматривает заключение соглашений по обеспечению отечественным сырьем предприятий обрабатывающей промышленности. Но этот механизм заработал не в полную силу. «Данный механизм работает недостаточно эффективно – с момента введения закона в действие заключено 23 соглашения в медной и алюминиевой отраслях», – отмечается в КДРП. Напомним, закон «О промышленной политике» был принят в конце 2021 года.
Чтобы исправить ситуацию, предлагается установить новые обязательства для недропользователей. Среди них заключение договоров по развитию промышленности, причём стороной соглашения также хотят сделать субъекты естественных монополий и системообразующие предприятия. От недропользователей потребуют разработать и утвердить программу развития внутристрановой ценности, а также перерабатывать руды до уровня первичных металлов. Кроме того, предполагается обязать их обеспечивать сырьем предприятия обрабатывающей промышленности согласно законодательству о промышленной политике.
Положительным моментом предложенных новаций разработчики считают «разумный компромисс между интересами недропользователей и переработчиков сырья в вопросах развития внутристрановой ценности и обеспечения конкурентоспособности национальной экономики как одного из видов национальной безопасности». Какие будут отрицательные эффекты, неизвестно, поскольку анализ регуляторного воздействия ещё не завершился.
На предложения Минпрома уже отреагировала Ассоциация горнодобывающих и горно-металлургических предприятий (АГМП), куда входят все крупнейшие недропользователи страны. Эта структура против новых требований, обязывающих недропользователей поставлять сырье обрабатывающим компаниям страны. «Сохранить действующее регулирование, учитывая, что предприятия, являющиеся производителями отечественного сырья, заключают добровольные трёхсторонние соглашения по обеспечению отечественным сырьем предприятий обрабатывающей промышленности, а также учитывая, что статьей 60 Закона РК «О промышленной политике» в достаточной мере регламентирован вопрос обеспечения отечественным сырьем предприятий обрабатывающей промышленности. Просим учесть позицию АГМП при доработке КДРП», – говорится в документе.
Нет заинтересованности – нет производства
В Казахстане законотворческий процесс стартует с разработки и публичного обсуждения КДРП – документа, в котором говорится о проблемах госрегулирования в конкретной сфере, предлагаются решения; тем самым обосновывается необходимость разработки нового законопроекта.
Постановка проблемы в консультативном документе, опубликованном 3 октября и посвященном вопросам «недропользования и развития промышленности в целях улучшения инвестиционного климата», звучит как «низкие темпы роста обрабатывающей промышленности».
Авторы КДРП объясняют это низкой заинтересованностью добывающих компаний, не раскрывая её природу, они констатируют, что это приводит к большим объёмам экспорта сырья и металлов низкого передела.
Действующие правила законотворческой работы обязывают авторов КДРП сделать так, чтобы поставленная в документе проблема была доказана цифрами. В опубликованном КДРП описывается ситуация по производству и экспорту таких базовых металлов, как алюминий, медь, свинец, цинк и сталь.
